作者：陳羽、陳玨穎、劉合光 中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所

2022年中央農(nóng)村工作會議強調(diào)，要破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進發(fā)展要素、各類服務更多下鄉(xiāng)，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結構。破除城鄉(xiāng)二元結構應當以破除阻礙城鄉(xiāng)要素流動壁壘為導向，堅持市場化取向和農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展原則，改變農(nóng)村資源單向流出的局面，讓城市優(yōu)勢資源不斷投入農(nóng)村建設事業(yè)，激發(fā)農(nóng)村要素活力，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入新動能，加快農(nóng)業(yè)強國建設步伐。

新時期，破除城鄉(xiāng)要素流動壁壘就是要通過一系列改革舉措，打通城鄉(xiāng)之間要素流通障礙，將城市優(yōu)勢資源與農(nóng)村特色資源相互結合，提高要素利用效率，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村的全面發(fā)展。

【資料圖】

大力破除城鄉(xiāng)要素流動的壁壘

要通過破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉(xiāng)村流動，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。

破除不平等的壁壘，首先要化解農(nóng)村要素收益低的問題，讓城鄉(xiāng)要素充分平等交換。一要建立城市人才入鄉(xiāng)激勵機制和農(nóng)業(yè)轉移人口市民化機制，促進人力資源的城鄉(xiāng)雙向流動。二要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，讓農(nóng)村建設用地同等入市，同權同價，讓農(nóng)村在土地要素交換中獲得同等的收益，有更多的積累用于支持農(nóng)村發(fā)展。三要通過農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和各項農(nóng)村建設事業(yè)的發(fā)展，促進農(nóng)村擴大對資金的需求，并以充足的回報率遏制城市虹吸農(nóng)村資金的不利現(xiàn)象。

千方百計促進要素和服務下鄉(xiāng)

農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，是黨和國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要原則。“國強必先農(nóng)強，農(nóng)強才能國強”，在促進要素雙向流動上，必須著力的戰(zhàn)略方向是農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先。

一要增強促進要素和服務下鄉(xiāng)的利益吸引力。要素和服務下鄉(xiāng)首要驅動力是利益吸引。利益有三重。第一重是產(chǎn)業(yè)利潤，各類促進鄉(xiāng)村繁榮縣域發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，可以產(chǎn)生豐厚的利潤空間，將吸引各類資本下鄉(xiāng)競爭，從而驅動要素和服務在農(nóng)村聚集。第二重是政策特許利益。包括激勵性、特許性政策和減免性政策。制定財政獎補等激勵政策，吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。一定地域產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以在特定培育期間給以特殊授權，占有特許權的企業(yè)將獲得豐厚政策紅利。為促進服務和要素向農(nóng)村流動，政策還可以在稅收減免、扶持性金融的加持下讓參與企業(yè)獲得充分的利益空間。第三重是保障利益。公共產(chǎn)品是居民和企業(yè)的生存發(fā)展的基礎保障，有公共產(chǎn)品的支持，居民和企業(yè)從事涉農(nóng)事業(yè)將無后顧之憂。要著力破除戶籍、土地、資本、公共服務等體制機制弊端，加大財政支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村力度，重點推進城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等基本公共服務一體化建設，促進人才和企業(yè)攜帶先進生產(chǎn)要素扎根農(nóng)村，讓農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展迸發(fā)更大活力。

二要建立服務和要素下鄉(xiāng)的導引機制。在西方，經(jīng)濟發(fā)展有兩只手在起作用，一只是市場自由競爭的無形之手，另一只是小政府的“調(diào)控”之手。在中國，市場－政府框架之間還有黨組織的介入。政府和黨在中國改革開放以來憑借“先見之眼”發(fā)揮了“導引之手”和“托舉之手”的功能領導中國經(jīng)濟社會贏得長期的火紅發(fā)展。導引服務和要素下鄉(xiāng)，同樣離不開政府的調(diào)控之手和黨組織的“組織之手”。導引有三個方式。其一是利益導引，在上節(jié)已經(jīng)闡述。其二是信息導引。政府政策和黨的政策給予明確發(fā)展信號，讓民眾和企業(yè)知道發(fā)展方向所在，知道服務和要素的聚集之所，人才和企業(yè)聽信號攜帶技術和服務下鄉(xiāng)共享振興紅利。核心是政策信號要明確，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的預期要清晰。其三是組織導引。中國的經(jīng)濟社會發(fā)展是有序有組織的發(fā)展。促進要素和服務下鄉(xiāng)也要發(fā)揮黨和政府的組織導引功能。要發(fā)揮五級書記抓鄉(xiāng)村振興的組織優(yōu)勢，以組織的力量有序導引服務和要素下鄉(xiāng)。以黨支部書記領辦合作社，以組織的力量推動鄉(xiāng)村“飛地”經(jīng)濟的發(fā)展，是克服要素流動與聚集矛盾的重要組織導引。

率先在縣域破除城鄉(xiāng)二元結構

郡縣治，天下安；郡縣富，天下足。在空間范圍上，率先推動縣域的城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革是富有歷史智慧的決策。把縣域作為推動城鄉(xiāng)融合的突破口，率先破除縣域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)二元結構，具有重大理論意義和實踐價值，而且這種改革更具穩(wěn)定性和可操作性。

破除城鄉(xiāng)二元結構，暢通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，重在堅持推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的改革，在城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、設施建設、公共服務、環(huán)境保護、社會治理等方面構建起城鄉(xiāng)互聯(lián)和協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制，不斷消弭城鄉(xiāng)發(fā)展在以上七個方面的差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元向融合一體邁進。

第一要推進縣域規(guī)劃一體化，以明確的時間表、路線圖破除縣域內(nèi)的二元結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的發(fā)展。第二要解除對要素在縣域內(nèi)的流動限制壁壘，促進要素和服務在縣域范圍內(nèi)的優(yōu)化配置、城鄉(xiāng)互聯(lián)和協(xié)同發(fā)展。第三要優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，將工業(yè)和農(nóng)業(yè)、縣城和鄉(xiāng)村作為一個整體統(tǒng)籌謀劃，在縣域內(nèi)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈條優(yōu)化，實現(xiàn)可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)興旺。第四要依托一體化規(guī)劃引導縣城基礎設施向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，推動形成縣鄉(xiāng)村功能銜接互補的發(fā)展格局，將基礎設施建設重點放在鄉(xiāng)村。第五要推動縣城公共服務向鄉(xiāng)村延伸，加快推進公共服務下鄉(xiāng)進村，進一步完善農(nóng)村衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育等涉及農(nóng)民貼身利益的公共服務條件，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。第六要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境治理，堅持可持續(xù)發(fā)展原則，不斷優(yōu)化美化縣域內(nèi)環(huán)境，重點補齊農(nóng)村環(huán)境治理短板。第七在縣域統(tǒng)籌提升農(nóng)村社會管理高效化水平，自治法治德治相結合，引入網(wǎng)格化、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化管理手段，加強基層黨組織建設并發(fā)揮黨組織的作用，引領縣域社會治理格局不斷優(yōu)化。

在縣域內(nèi)破除二元結構、促進城鄉(xiāng)要素雙向流動、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最終目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展等值化，城鄉(xiāng)居民生活水平一致化，讓農(nóng)民和市民沒有身份上和生活質量上的明顯差異，切實提升包括農(nóng)民在內(nèi)的全體居民獲得感、幸福感、安全感。

（本文為國家社科基金重點項目“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制研究”（項目編號：21AZD035）的階段性成果）